Une étude réalisée par Action contre la Faim, 18 mois après l’intégration Août 2015
1. Contexte
La mise en place de la Mission d’assistance des Nations unies en Somalie (MANUSOM)
En mai 2013, une mission intégrée appelée MANUSOM a été mise en place en Somalie sous le chapitre VII de la Charte des Nations unies (Résolution 2093 et 2102). Son mandat a été renouvelé pour une année supplémentaire en mai 2014 (Résolution 2158), et à nouveau jusqu’en août 2015. Le 29 juillet dernier, il a été renouvelé pour une période de sept mois jusqu’au 30 mars 2016, en vue de la préparation du processus électoral de 2016.
Sous la supervision du Département des Affaires Politiques des Nations unies, le mandat élargi de la MANUSOM (1) inclut le soutien au Gouvernement Fédéral de Somalie (FGS) et à la Mission de l’Union africaine en Somalie (AMISOM). Le mandat de la MANUSOM inclut également de veiller à l’alignement des politiques et des objectifs de l’Equipe Pays des Nations unies (UNCT) (2), la MANUSOM, le FGS et l’AMISOM.
Comme stipulé dans la résolution 2093 (2013), le Conseil de Sécurité des Nations unies : « Demande qu’au 1er janvier 2014, le poste de Représentant spécial adjoint du Secrétaire général/Coordonnateur résident et Coordonnateur Humanitaire ait été créé et intégré à la nouvelle mission des Nations unies, qui travaillera aux côtés de l’AMISOM, demande également au Secrétaire général de veiller dans l’intervalle sans plus tarder à ce que toutes les activités pertinentes de l’Equipe Pays des Nations unies soient pleinement coordonnées avec la nouvelle mission des Nations unies, notamment dans le cadre d’équipes et de stratégies conjointes (3), tout en garantissant l’humanité, l’impartialité, la neutralité et l’indépendance de l’assistance humanitaire. »
De plus, la résolution 2102 (2013) stipule que le Conseil de Sécurité des Nations unies « prie à cet égard le Représentant spécial du Secrétaire général d’aligner étroitement les activités de l’équipe de pays des Nations unies en Somalie sur les priorités de la MANUSOM et de coordonner les activités des organismes des Nations Unies avec le Gouvernement fédéral somalien, ainsi que l’Union africaine (y compris l’AMISOM), l’IGAD (4), l’Union européenne et les autres partenaires régionaux, bilatéraux et multilatéraux présents en Somalie. »
Les objectifs de l’AMISOM comme définis dans la résolution 2093 (2013) ont pour but de « faire reculer la menace que représentent Al-Shabaab et les autres groupes d’opposition armés » et « aider, dans la limite de ses moyens civils actuels, le Gouvernement fédéral de la Somalie, en collaboration avec l’ONU, à étendre l’autorité de l’État dans les zones reprises à Al-Shabaab. » Les opérations militaires offensives – et non celles de maintien de la paix – sont le point central du mandat de l’AMISOM. La résolution mentionne que dans le contexte de la Somalie, une mission de maintien de la paix des Nations unies ne sera pas appropriée (5) tant que les conditions pour sa mise en place ne seront pas réunies.
Bien qu’il ait reconnu que les conditions n’étaient pas appropriées pour une mission de maintien de la paix des Nations unies, le Conseil de Sécurité a considéré la situation assez stable pour mettre en place une mission intégrée qui réunit sous la même structure des acteurs humanitaires ainsi que des composantes politiques et militaires, liant ainsi l’action humanitaire à des objectifs politiques et militaires.
Forte opposition des acteurs humanitaires
En 2012-2013, le Consortium des ONG en Somalie, l’Equipe Humanitaire Pays (HCT) et le Coordinateur des secours d’urgence (ERC) se sont opposés fermement à une intégration structurée dans le contexte somalien, mettant en avant la forte probabilité que l’UNCT soit politisée. En effet, les acteurs humanitaires craignaient qu’une intégration entraîne un manque de distinction entre les activités humanitaires et les objectifs politiques et militaires, augmentant ainsi la perception que les acteurs humanitaires sont biaisés et partiaux, réduisant la possibilité de négocier l’accès et augmentant les risques pour le personnel humanitaire (6).
De plus, la communauté humanitaire a mis en avant le fait que les exigences minimums pour une mission intégrée n’étaient pas en place : l’AMISOM était engagée dans des opérations offensives contre Al-Shabaab, le processus politique à ce moment-là manquait de légitimité, une partie importante du pays était sous le contrôle de groupes armés, et la crédibilité des Nations unies en Somalie était questionnée (7). Ces points furent soulignés dans une mission d’évaluation technique (TAM) menée par le Département des Opérations de Maintien de la Paix (DOMP) qui fut sollicité afin de déterminer si une mission de maintien de la paix était envisageable dans le contexte de l’époque, ainsi que par une mission d’un groupe de travail intégré (ITF). Ces points furent également soulignés dans la politique « Integrated Assessment and Planning » (IAP) en 2013 et dans la note de positionnement du groupe de travail de l’Inter-Agency Standing Committee (IASC) sur « L’intégration des Nations unies et l’espace humanitaire ». En dépit de ces alertes sur les dangers qu’une intégration pouvait faire peser sur l’action humanitaire, le Conseil de Sécurité ignora les recommandations du système des Nations unies et décida de la mise en place de la MANUSOM en tant que mission intégrée, alimentant ainsi l’idée que cette décision était avant tout une décision politique.
2. 18 mois après l’intégration : quelles conséquences sur l’action humanitaire fondée sur les principes ?
Étant donné la complexité de la situation en Somalie, il est extrêmement difficile d’imputer à la seule mission intégrée les impacts négatifs sur l’action humanitaire. Un large spectre de politiques, particulièrement les politiques globales mises en place durant la dernière décennie et liées à la lutte contre le terrorisme, la stabilisation et la construction de l’État ont eu des conséquences sérieuses sur l’action humanitaire et l’accès (8). Les perceptions largement répandues au sein de la population somalienne selon lesquelles les Nations unies ne seraient pas un acteur impartial n’ont cessé de grandir au fil des années, spécialement depuis l’opération Restore Hope en 1992, l’émergence de l’Union des Tribunaux Islamiques (ICU) en 2006 et l’objectif déclaré des Nations unies d’affaiblir l’ICU. Al-Shabaab a banni la plupart des ONG et des agences onusiennes des territoires sous leur contrôle en 2011, bien avant que la MANUSOM ne soit intégrée, les accusant de « disséminer des informations sur les activités des musulmans et particulièrement des Mujahideen », de « ne pas être complètement détaché politiquement et neutre vis-à-vis des parties au conflit », de « travailler avec des organes internationaux pour favoriser le sécularisme, l’immoralité et les valeurs dégradantes de la démocratie dans un pays islamique (9) ».
Cependant, l’intégration contribue à des pratiques préjudiciables affectant la façon dont la communauté internationale, dont Action contre la Faim, fournit l’assistance humanitaire.
Disparition de la défense et de la promotion des principes humanitaires
Bien qu’il soit difficile de blâmer uniquement la MANUSOM, il est clair que l’intégration a échoué à créer un environnement propice à une action respectant les principes et l’accès humanitaires. La communauté humanitaire porte aussi sa part de responsabilité et n’a clairement pas fait assez pour remédier à la mauvaise perception des Nations unies et des ONG, échouant ainsi à se démarquer des acteurs politiques et militaires. Les acteurs humanitaires semblent en fait s’être éloignés peu à peu de l’action humanitaire fondée sur les principes. La défense publique, la promotion et l’explication des principes humanitaires ont petit à petit disparu des discours officiels des Nations unies et des ONG. L’analyse de ces discours et leur évolution au cours des deux dernières années est révélatrice. On dénote un intérêt prééminent pour la stabilisation, la résilience, le maintien de la paix, la sécurité, la responsabilité et l’intégration des activités humanitaires à celles de développement (10). Des groupes de travail et des initiatives existent pour améliorer l’accès en Afghanistan ou en Irak, mais aucune n’a réellement vu le jour en Somalie. Selon plusieurs personnes interrogées, il y a une convergence évidente entre l’intégration et la fin de la promotion active de l’action humanitaire fondée sur les principes en Somalie. Défendre une réponse basée sur l’impartialité et la neutralité semble être devenu complètement futile pour la plupart des humanitaires.
Pas de négociation pour l’accès
Le renoncement aux principes humanitaires a mené à une autre conséquence majeure avec des impacts évidents sur le terrain : les agences des Nations unies et l’agence de coordination pour les affaires humanitaires (OCHA) en dépit de son mandat très particulier, ainsi que beaucoup d’ONG (dont ACF), ont cessé d’initier et de maintenir un dialogue et une négociation avec Al-Shabaab pour obtenir l’accès et opérer dans les zones sous leur contrôle. De plus, une majorité d’acteurs humanitaires internationaux ont commencé à fonder leurs stratégies d’accès sur les « gains » militaires de l’AMISOM sur le terrain ou à travers des partenariats avec des ONG locales, reléguant leur accès direct aux bénéficiaires. Pire, la stratégie d’accès d’OCHA est désormais basée sur les 
« victoires » militaires et la protection des routes par l’AMISOM. Il n’y a plus de tentative d’obtenir un accès grâce à l’acceptance ou la négociation (11).
Les mesures de lutte contre le terrorisme empêchent l’accès
Aujourd’hui, plus de trois millions de Somaliens vivent dans les zones contrôlées par Al-Shabaab (12), et n’ont quasiment plus accès à l’aide humanitaire malgré des besoins parmi les plus élevés dans le pays (13). Malgré cette situation, l’impératif humanitaire de leur venir en aide ne fait plus partie des considérations premières des agences humanitaires, alors que les humanitaires ne semblent pas vouloir ou tout simplement ne sont pas en capacité de questionner les règlements actuels en termes de contre-terrorisme qui dissuadent la mise en place d’activités pouvant être perçues comme fournissant une aide aux Al-Shabaab (14). Certains bailleurs craignent que l’aide humanitaire serve à des individus ou des groupes désignés comme terroristes, et ont donc inclus des clauses dans les accords de financement humanitaires qui compromettent clairement la capacité de l’aide humanitaire à agir de façon impartiale. Dans certains cas, les bailleurs demandent aux organisations internationales de vérifier que leurs partenaires n’apparaissent pas sur les listes nationales de terroristes, ce qui est contraire à la politique des organisations. La gestion de ces risques – et notamment les poursuites légales – pèse principalement sur les organisations humanitaires, dont beaucoup ont décidé de ne pas prendre de risque plutôt que de négocier l’accès aux zones contrôlées par Al-Shabaab (15). Ainsi, selon les interviews (16) qu’ACF a menées, la plupart des acteurs humanitaires ne négocient pas l’accès aux zones rurales de la Somalie Sud Central, où les besoins sont les plus importants (voir la carte sur l’accès humanitaire).
Une augmentation de la militarisation de l’aide humanitaire
L’intégration a aussi favorisé les liens entre les acteurs humanitaires et militaires. Bien que dans certains contextes, le dialogue civilo-militaire et la coordination stratégique ont été importants pour maintenir une claire distinction entre les objectifs de chacun, l’aide, les acteurs humanitaires et l’accès en Somalie ont été militarisés. La sécurité des travailleurs humanitaires est bien entendu une préoccupation majeure, mais elle est exclusivement vue à travers le prisme de la dissuasion et de la protection. Ainsi, nous observons une « bunkerisation » et une militarisation grandissantes de la communauté humanitaire, allant dans le sens contraire des mesures d’acceptance au niveau local.
Par exemple :
- toutes les agences des Nations unies sont basées dans le voisinage de l’aéroport de Mogadisciu, à proximité directe de la base militaire ;
- la protection du personnel des Nations unies est assurée principalement par l’AMISOM et l’UNSOA (17) ;
- les agences et les bailleurs utilisent les services d’entreprises de sécurité privées pour évaluer leurs programmes ;
- les convois armés de l’AMISOM/SNAF sont utilisés pour faire des distributions alimentaires ;
- l’utilisation des moyens militaires à des fins humanitaires et logistiques est courante ;
- les ONG ont été approchées pour mettre en place les projets à impact rapide (QIPs) de l’AMISOM.
Au vu du soutien politique et militaire des Nations unies au Gouvernement Fédéral de Somalie dans le combat contre Al-Shabaab, ce dernier a en conséquence listé le personnel et les bâtiments onusiens comme l’une de ses premières cibles (18).
Une augmentation de la politisation de l’aide
avec des conséquences dévastatrices pour la population
En 2014, une tendance perturbante a émergé. Après les victoires de l’AMISOM en Somalie Sud Central, les agences humanitaires furent sollicitées (19) pour mettre en place immédiatement des programmes d’aide dans ces zones nouvellement « récupérées », à la fois à cause des besoins sur place mais également dans l’objectif de « gagner les cœurs et les esprits ». Loin d’être basé sur l’évaluation des besoins, l’importance d’apporter une aide humanitaire immédiatement après avoir pris le contrôle de ces villes fut soulignée dans la résolution 2158 (2014) du Conseil de Sécurité : « souligne combien il importe que la MANUSOM collabore avec le Gouvernement fédéral somalien à l’occasion de l’entreprise de stabilisation et à la coordination de l’assistance internationale, en particulier dans les zones reprises aux Shabaab. » Cette approche souligne la priorité que la MANUSOM accorde aux objectifs politiques aux dépens des objectifs humanitaires et des approches basées sur les besoins. Le groupe Al-Shabaab a très bien compris que l’aide était hautement politisée, et en réponse, a décidé de bloquer l’ensemble des routes vers ces villes afin d’empêcher l’acheminement de l’aide humanitaire (20). L’accès à la nourriture et aux fournitures médicales est devenu un enjeu du conflit, avec pour conséquence l’augmentation des besoins humanitaires dans ces villes et aux alentours et la création d’obstacles encore plus nombreux pour la population dans l’accès aux services et à la nourriture.
Par exemple, après la forte sollicitation de la MANUSOM adressée aux acteurs humanitaires pour fournir une assistance à Hudur, située en Somalie Sud Central et reprise début mars 2014, Al-Shabaab décida de bloquer les routes permettant d’y accéder. Selon une évaluation nutritionnelle rapide réalisée par les équipes d’ACF dans la ville (21), trois mois après sa reprise, le taux de malnutrition aiguë globale était de 24,5 %, avec un taux de malnutrition aiguë sévère atteignant 5,8 %, alors que le taux moyen de malnutrition aiguë globale se situe à 16 % à l’échelle nationale (22).
L’utilisation de l’aide humanitaire comme outil tactique par les acteurs politiques et militaires et la politisation de l’aide en Somalie par les deux parties au conflit ont des conséquences dévastatrices pour la population, qui est de facto prise en otage par ces tactiques politiques et militaires.
- Au vu du récent renouvellement du mandat de la MANUSOM, les recommandations d’ACF sont les suivantes :
- Aux Nations unies :
Le Département des Affaires Politiques et le Département des Opérations de Maintien de la Paix des Nations unies doivent s’assurer de la mise en place complète et cohérente de la politique des Nations unies d’Integration, Assessment and Planning (IAP) et doivent conduire une évaluation stratégique des arrangements liés à l’intégration en Somalie. Ces derniers doivent être modifiés pour être en adéquation avec les conclusions de cette évaluation stratégique.
- À l’Inter-Agency Standing Committee (IASC) :
Le IASC et le l’Equipe Humanitaire Pays en Somalie doivent urgemment renforcer les initiatives qui permettent de distinguer les activités humanitaires des activités politiques et militaires, notamment :
- nommer un coordinateur humanitaire dédié ;
- établir une présence OCHA indépendante, en assurant notamment la séparation physique entre l’Équipe Humanitaire Pays et le reste de la Mission ;
- créer une capacité logistique humanitaire indépendante (pour que la communauté humanitaire soit indépendante des moyens logistiques militaires) ;
- faire du plaidoyer auprès de la MANUSOM afin de mettre en place des projets à impact rapide se concentrant uniquement sur des activités non humanitaires.
- Aux bailleurs et aux pays donateurs :
La connaissance des politiques et des pratiques liées à la négociation avec des individus ou des groupes désignés comme terroristes doit être soutenue, et des clarifications doivent être apportées sur le type de communications autorisées. En réalité, les résolutions actuelles du Conseil de Sécurité n’empêchent pas les humanitaires de parler à ces individus ou groupes désignés comme terroristes.
Les bailleurs doivent exempter les humanitaires des lois liées à la lutte contre le terrorisme afin de permettre l’acheminement d’une assistance humanitaire respectant les principes d’impartialité et de neutralité. Les bailleurs doivent respecter les engagements qu’ils ont pris via la Good Humanitarian Donorship Initiative et allouer des fonds humanitaires uniquement selon les besoins évalués de la population.
- À tous les acteurs humanitaires :
Reconnaître que le conflit est toujours en cours en Somalie, et donc la centralité des principes humanitaires dans les secours d’urgence en Somalie : les ONG et les agences onusiennes doivent améliorer leur adhésion aux principes humanitaires et s’engager au sein des communautés pour améliorer leur perception du milieu humanitaire. Des stratégies d’accès basées sur l’acceptance et la gestion des risques doivent être définies et développées par les acteurs humanitaires.
- À toutes les parties au conflit :
Un dialogue entre toutes les parties au conflit et les acteurs humanitaires est impératif pour que les acteurs humanitaires puissent fournir une assistance et traitent les problèmes de protection de l’ensemble de la population en détresse. Tous les acteurs, dont les groupes armés de l’opposition, doivent faciliter ce dialogue et permettre l’accès aux zones sous leur contrôle.
Lire l’article en anglais : Case stuy impact of UN integration in Somalia
(1) Résolution 2158 (2014) des Nations unies.
(2) UNCT regroupe différentes agences onusiennes dans le but d’améliorer l’efficacité et l’efficience des activités opérationnelles au niveau national, incluant les activités humanitaires.
(3) Accentuation en gras ajoutée.
(4) Autorité intergouvernementale pour le développement (IGAD).
(5) [Le Conseil de Sécurité des Nations unies] « Convient en outre avec le Secrétaire général que les conditions de déploiement d’une opération de maintien de la paix par les Nations unies ne sont pas encore réunies en Somalie, et le prie de suivre l’évolution de la situation, notamment en définissant les critères qui permettraient d’apprécier l’opportunité de déployer une opération de maintien de la paix et attend avec intérêt qu’il lui présente ces informations à l’occasion de ses rapports périodiques. »
(6) Interviews avec le personnel des Nations unies et des ONG.
(7) Voir par exemple la lettre « NGO position regarding UN integration », novembre 2012 ; ou le message de Valerie Amos aux responsables de l’IASC en février 2013.
(8) State-building, Counterterrorism, and licensing humanitarianism in Somalia, Feinstein International Center, septembre 2010 : “international state-building and counterterrorism objectives in Somalia have compromised the ability of international humanitarian actors to assist and protect vulnerable populations.”
(9) Letter from the Office for Supervising the Affairs of Foreign Agencies (OSAFA), novembre 2011.
(10) Voir par exemple les déclarations de Nicholas Kay, UN Special Representative of the Secretary-General for Somalia lors du lancement du Somalia Development and Reconstruction Facility en octobre 2013 : « Les Nations unies continueront à travailler main dans la main avec le Gouvernement fédéral de Somalie afin de promouvoir des systèmes détenus par des Somaliens qui utilisent au mieux l’aide au développement » ; ou encore “Remarks by Humanitarian Coordinator Philippe Lazzarini at the High Level Partnership Forum on Somalia”, Copenhagen, 20 novembre 2014, et plus généralement le site web de la MANUSOM.
(11) Basé sur les interviews réalisées avec OCHA, UNICEF, NGO Safety Program, NGO consortium et les ONG
(12) Estimation basée sur les données population de l’UNFPA.
(13) Les analyses des précédentes famines situent le cœur des besoins dans les régions de Shabelle et Bay. Voir “Another humanitarian crisis in Somalia”, Feinstein International Center.
(14) “Another humanitarian crisis in Somalia”, Feinstein International Center.
(15) Study of the Impact of Donor Counter-Terrorism Measures on Principled Humanitarian Action, case study on Somalia P.73, Kate Mackintosh et Patrick Duplat, juillet 2013.
(16) Basé sur les interviews réalisées avec OCHA, UNICEF, le NGO safety program, NGO consortium et les représentants des ONG.
(17) The United Nations Support Office for AMISOM (fournit une aide logistique à l’AMISOM).
(18) Voir par exemple “recruitment documentary” : UN compound attack, Al-Kataib Foundation, octobre 2014.
(19) La plupart du temps via les réunions de coordination et l’allocation de fonds d’urgence, selon les personnes interrogées.
(20) Hunger spreads Somalia militants
(21) Hudur est situé en Somalie Sud Central et a été « repris » aux Al-Shabaab au début du mois de mars 2014.
(22) Nutrition Cluster Needs Analysis, 29 mai 2015.
Lucile Grosjean
