L’Assemblée Nationale a voté, le 10 février 2014, le projet de Loi d’Orientation et de Programmation relative à la politique de Développement et de Solidarité Internationale (LOP-DSI) présenté par le ministre délégué au développement, Pascal Canfin, qui a déclaré dans une interview à Libération : «Il faut tourner définitivement une page de l’histoire de la politique de développement liée à la gestion post-néocoloniale»…
Pour la première fois, en réponse à une promesse de François Hollande et aux demandes répétées des ONG de solidarité internationale, une politique, gérée jusqu’à présent de manière discrétionnaire par l’exécutif, a été débattue au Parlement. Cette approche plus démocratique a permis aux organisations non gouvernementales de proposer des amendements pour améliorer le contenu de la loi, en se fondant sur leur propre expérience.
Les textes obligent à ce qu’un projet de loi d’orientation soit soumis pour avis au Conseil Economique, Social et Environnemental, et le ministre Pascal Canfin a par ailleurs décidé de le soumettre à la Commission Nationale Consultative des Droits de l’Homme (CNCDH). Comment ces instances ont-elles contribué à améliorer le texte ?
La participation au cœur des politiques de développement
Le CESE a débattu en novembre 2013 du texte du projet de loi. La représentante d’ATD Quart Monde, Marie-Aleth Grard, y a développé l’argumentation suivante : « Je souhaite insister ici sur les conditions de l’efficacité de l’aide au développement. Elles sont essentielles pour qu’enfin cela change, qu’enfin nous puissions tendre vers l’éradication de la pauvreté. Le Mouvement ATD Quart Monde a mené une recherche action avec des populations vivant dans des conditions de grande pauvreté dans 12 pays pour évaluer les Objectifs du Millénaire pour le Développement et préparer l’après 2015(1). Ce qui en ressort est très clair, les populations concernées par ces projets de développement constatent que les projets leur sont le plus souvent imposés et rarement discutés avec elles. Les populations qui vivent dans des situations très difficiles à travers le monde demandent à être considérées comme de vrais partenaires, de pouvoir participer à l’élaboration des projets, au suivi et à l’évaluation.
Pour bien comprendre cette participation des plus démunis, je souhaite vous faire part d’un exemple vécu dans une grande ville côtière d’Afrique de l’Est. Au début de l’année 2000, cette ville s’est lancée dans la réhabilitation du marché aux poissons, correspondant à une volonté de développement économique et d’assainissement. C’est dans un bureau qu’a été pensée la construction du futur marché couvert avec eau courante, électricité et stands fixes, sans de diagnostic de terrain approfondi.
Les autorités locales ont organisé des concertations avec les représentants des commerçants, qui se sont ainsi répartis les emplacements et stands fixes, mais aucun des acteurs de l’économie informelle n’a été invité à discuter.
Ces acteurs de l’économie informelle, ce sont eux qui déchargent les marchandises des camions, aident les voitures à se garer, nettoient les poissons, cherchent du bois pour cuire les poissons, etc. Ces hommes se sont retrouvés exclus de cette marche du progrès. Lorsque le marché a ouvert ses portes, ils n’ont pas eu de badges pour y accéder, ils ont continué à tourner autour, cherchant de petites tâches pour vivre ou plutôt tenter de survivre.
Alors la mairie s’est lancée dans une véritable chasse à l’homme pour faire tout simplement disparaître ces travailleurs de l’ombre de ce paysage où ils n’avaient plus leur place. Chassés, ces hommes sont allés jusqu’à s’enterrer vivant dans le sable avec une paille pour respirer, afin de ne pas être retrouvés par la police. »
« Même s’ils vivent dans la grande pauvreté, les gens ont des idées. C’est quand personne ne reconnaît leurs idées qu’ils tombent encore plus profond dans la misère » affirmait un habitant du Burkina Faso, lors d’un séminaire d’ATD Quart Monde en février 2013. C’est en analysant les raisons des difficultés rencontrées, mais aussi les bonnes pratiques observées sur le terrain, que le Mouvement d’ATD Quart Monde a formulé la proposition suivante, présentée au CESE par Marie-Aleth Grard :
« Notre proposition pour ne laisser personne en arrière dans les programmes de développement, est de nommer du personnel expérimenté aux côtés des directeurs de projet, pour mettre en œuvre la participation sur le terrain des personnes en situation de pauvreté, en lien avec les ONG qui les rassemblent, faire remonter leurs attentes aux décideurs politiques et aux bailleurs de fonds. Cela devrait contribuer à renforcer la participation des populations les plus délaissées dans tous les projets de développement financés par la France. »
L’avis voté par le CESE le 20 novembre 2013 affirme que « les populations les plus vulnérables, telles les plus pauvres, les victimes du changement climatique et les personnes dont les droits sont bafoués par des acteurs publics et privés (…) ont vocation à être des acteurs à part entière de la définition et de la mise en œuvre des politiques de développement et de solidarité internationale. »
Lutter contre la misère, c’est mettre en œuvre les droits de l’Homme pour tous
La Commission Nationale Consultative des Droits de l’Homme a débattu du projet de LOP – DSI en janvier 2014, et formulé un avis d’une vingtaine de pages. Tout en saluant l’effort de transparence démocratique du gouvernement, elle a souligné les nombreuses lacunes du projet de loi.
Dans son avis, elle affirme que les actions de développement doivent avoir pour objet de renforcer le respect des droits de l’Homme, et elle demande que le projet de loi affirme l’attachement de la France à la mise en œuvre des Principes directeurs sur l’extrême pauvreté et les droits de l’Homme, adoptés en 2012 par le Conseil des droits de l’Homme de l’ONU et élaborés sur la base d’une approche globale fondée sur l’indivisibilité, l’universalité et l’effectivité des droits de l’Homme. Ces Principes directeurs constituent un cadre conceptuel et un outil opérationnel que la France doit utiliser dans ses politiques d’éradication de l’extrême pauvreté.
L’approche par les droits suppose la participation active et libre des populations concernées, qui ne doivent plus être perçues comme de simples bénéficiaires, mais comme des titulaires de droits et des acteurs de leur développement. Il convient donc d’inscrire la participation des populations concernées comme principe de la politique de développement.
Le projet de loi devrait inclure, d’une part, un système d’évaluation et de redevabilité accessible et transparent pour les populations concernées, d’autre part, un système de recours et de réparation en cas de violations des droits de l’Homme du fait d’actions de développement.
Il devrait contenir des éléments de programmation budgétaire fixant l’engagement de porter l’aide publique au développement à 0,7 % du RNB comme l’objectif à atteindre, et rappeler la responsabilité des entreprises en matière de respect des droits de l’Homme dans la mise en œuvre de la politique de développement.
Il devrait affirmer que la politique française de développement intègre de manière transversale, et comme objectif à part entière, l’égalité femmes-hommes afin de renforcer l’autonomisation et la participation des femmes, actrices du changement et du développement. Il devrait intégrer, en plus des indicateurs quantitatifs, des indicateurs qualitatifs, sexués et participatifs, essentiels à une évaluation en profondeur de l’impact des politiques de développement.
Il devrait souligner la nécessaire adoption d’objectifs identifiés de travail décent et de protection sociale dans le cadre de l’Agenda post-2015 et renforcer le rôle des organisations syndicales sur ces enjeux.
Le vote de l’Assemblée Nationale en première lecture, le 10 février 2014
ATD Quart Monde se réjouit que les préconisations du Conseil Économique Social et Environnemental, de la Commission Nationale Consultative des Droits de l’Homme et les actions de ses représentants auprès des parlementaires, aient abouti à ce que la Commission des Affaires Étrangères, puis l’Assemblée Nationale, adoptent dans l’article 1 un amendement affirmant que la loi « veille à ce que les personnes en situation de pauvreté puissent être en capacité d’exercer leurs droits et participent activement aux programmes et projets de développement[2]. »
Ce texte consacre pour la première fois l’approche du développement par les droits de l’Homme, et la nécessaire participation des personnes en situation de pauvreté. Tout en comportant encore de nombreuses lacunes, le texte de loi intègre mieux les priorités auxquelles les ONG sont attachées : la lutte contre la pauvreté extrême, contre les inégalités, contre le changement climatique, la promotion de la paix, des droits humains et de l’égalité femmes-hommes.
Avant l’adoption définitive de la loi, les représentants d’ATD Quart Monde poursuivront leur action de plaidoyer auprès des parlementaires, et notamment auprès du Sénat, pour essayer de faire prendre en compte d’autres amendements sur les moyens à mettre en œuvre pour assurer la participation des personnes en situation de pauvreté dans les programmes de développement.
Par Dominique de Saint Gerand et Xavier Godinot, Mouvement ATD Quart Monde
(1) ATD Quart Monde, «Vers un développement durable qui n’oublie personne. Le défi de l’après 2015», juin 2013. http://www.atd-quartmonde.org /Vers-un-developpement-durable-qui.html
(2) Article 1, Amendement
Dominique de Saint Gerand et Xavier Godinot
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