Les ONG humanitaires ont pour vocation d’assurer, aux côtés d’autres acteurs étatiques et onusiens, la sécurité alimentaire et sanitaire/médicale des populations dans des situations de crise politico-militaire ou de catastrophe naturelle. Mais lorsque la sécurité physique des humanitaires est elle-même en jeu, que se passe-t-il ? Le mandat des ONG est-il accompli ? Comment les ONG assurent-elles la protection de leurs personnels ? Les acteurs humanitaires sont-ils tous égaux devant les risques ? Ce volet ‘sécurité’ est aujourd’hui un enjeu crucial pour les ONG, enjeu qui oblige à faire des choix dans les priorités, et même à abandonner des régions entières aux seigneurs de guerre… Premiers éléments de réponse…
29 mai 2011, Seyoun (Yémen) : alors que les affrontements entre les opposants au président Saleh et les forces loyalistes font rage, trois membres de l’organisation française Triangle sont enlevés. 17 août 2011, Nyala (sud du Darfour, Soudan) : Francesco Azzara, de l’ONG italienne Emergency, est kidnappé par un groupe armé. Si les enlèvements et les risques encourus par les personnels humanitaires ne sont pas nouveaux, il semble qu’ils connaissent ces dernières années une certaine recrudescence.
Bien que protégés par de nombreux textes internationaux, ces personnels, qu’ils soient nationaux ou expatriés, sont de moins en moins à l’abri du danger, surtout depuis l’explosion des conflits dits « non-conventionnels ». « Le mandat humanitaire n’est absolument plus un gage de protection, confirme Emmanuelle Huchon, chef de mission pour la Croix Rouge française à Nouakchott ». Emmanuelle appartient à cette nouvelle génération d’humanitaires, très professionnelle et extrêmement lucide sur les risques inhérents à son métier. Fait rare dans ce milieu, elle a su concilier activité professionnelle et vie familiale, son mari Xavier travaillant également à Nouakchott en tant qu’expert en sécurité alimentaire. Tous deux ont déjà plusieurs missions à leur actif dans des pays « à risque » comme l’Afghanistan, le Soudan (Darfour), ou encore la République centrafricaine.
A Nouakchott, où la menace d’ Al Qaïda au Maghreb Islamique (AQMI) est omniprésente, la sécurité des membres de la mission fait partie intégrante des fonctions d’Emmanuelle, qui doit se maintenir en permanence au courant de la moindre information provenant du terrain. Elle croise ces données avec celles transmises par le ministère des Affaires étrangères (MAE) par le biais notamment de son site de Conseil aux voyageurs (cf. la carte). « Ce site est remis à jour régulièrement en fonction des informations provenant de nos ambassades, précise Eric Bosc, adjoint au porte-parole du MAE, mais aussi des différents acteurs sur place ». Selon lui, « le danger le plus important vient surtout des petites structures humanitaires (…). Si certaines font un travail remarquable en dépit de faibles effectifs, d’autres peuvent être tentées par un certain « jusqu’auboutisme » pour se faire remarquer et récolter des fond ». La plupart du temps, « ces personnes partent avec un peu d’argent, persuadées – souvent à juste titre – qu’elles vont pouvoir améliorer le sort des personnes sur place. Mais elles ne vont pas disposer de moyens d’informations ni de relais suffisants dans le pays pour pouvoir mesurer les risques. » Très vulnérables, certaines d’entre elles ignorent les consignes et se rendent dans les zones dangereuses. « C’est ce qui est arrivé avec Michel Germaneau (enlevé, puis assassiné en juillet 2010), rappelle Eric Bosc. Il avait l’habitude de se rendre dans une zone déconseillée, en dépit de nos mises en garde ».
Zones » No-Go «
Pour les ONG les plus importantes, la cartographie des risques est d’autant plus précieuse qu’elle peut déterminer la décision de ne pas subvenir aux besoins de populations entières. « Ici, en Mauritanie, le danger terroriste n’est pas nouveau, poursuit Emmanuelle, mais la menace s’est accentuée, et cela s’est traduit récemment par la fermeture à la présence humanitaire de zones jusque là jugées comme non-problématiques. Pour simplifier, il y a une ligne qui part à peine de l’Est de Nouadhibou (au Nord) et qui s’arrête après le Gui-dimaka (plus au sud) qui est désormais une zone considérée comme » No-Go « , où il y a interdiction de travailler (cf. carte). » Mais cette interdiction est imposée par l’ONG elle-même, et les appréciations peuvent être différentes selon les organisations, même si leurs responsables de sécurité échangent régulièrement leurs données lors de briefings communs.
Bien sûr, ces abandons de zones ont un impact important sur le déroulement de la mission et peuvent avoir des conséquences parfois dramatiques auprès des populations locales (1). Plus surprenant, cette décision doit également tenir compte de considérations économiques. « Seules les ONG qui bénéficient de suffisamment de fonds propres peuvent s’autoriser à partir », souligne ainsi Emmanuelle, avant d’ajouter froidement : «Malheureusement aujourd’hui, il y a un marché qui crée la présence humanitaire, ça ne veut pas dire que l’action menée n’est pas bonne, mais ça veut dire qu’on réfléchit à deux fois avant de s’en aller d’un pays.»
Neutralité ?
Parfaitement consciente que certaines des informations du MAE proviennent directement du ministère de la Défense (les forces mauritaniennes et françaises coopèrent étroitement dans la lutte contre AQMI), Emmanuelle insiste sur le fait qu’il ne s’agit que d’une source parmi d’autres. Elle ajoute d’ailleurs aussitôt qu’il n’y a pas de réciproque. « Il y a des pays où nous nous retrouvons dans des zones où personne d’autre ne pourrait aller. Parfois nous sommes sollicités pour donner notre analyse, et bien évidemment, nous ne nous autorisons pas à le faire …Notre neutralité, notre présence dans la zone est justifiée parce que justement nous ne jouons pas ce jeu ». Mais ces nuances sont parfois fines, et Emmanuelle déplore que certaines ONG s’autorisent à dépasser cette limite en assurant par exemple le rôle de messagers. «La complexité des situations fait que les organisations humanitaires peuvent être manipulées», admet-elle. La frontière est donc parfois très mince, et la «cible» humanitaire est alors d’autant plus justifiée aux yeux des agresseurs.
Les expatriés occidentaux deviennent des objectifs symboliques d’autant plus intéressants qu’ils sont plus vulnérables que les employés des entreprises privées. «Au Darfour, les risques étaient beaucoup plus élevés et le volet sécuritaire me prenait une partie beaucoup plus importante de mon temps, poursuit Emmanuelle. Mais nous avions alors des interlocuteurs identifiés à qui nous pouvions nous adresser si nous avions besoin d’aller dans telle ou telle zone. En Mauritanie cependant, le danger vient d’AQMI, et nous n’avons personne avec qui discuter.» Il est par conséquent très difficile de définir correctement des indicateurs de sécurité fiables. «Le danger peut provenir d’une rumeur qui veut qu’un kamikaze ou des ravisseurs sont présents à un endroit. Mais même si cette information est exacte, ils peuvent frapper dans deux jours ou dans trois mois, et nous ne pouvons pas nous permettre de garder des critères de sécurité élevés aussi longtemps.»
« Savoir-être »
De ces informations recueillies découlent en effet des règles et des comportements codifiés le plus souvent dans des guides à destination des personnels et dont le manquement peut avoir pour conséquence un rapatriement immédiat de la personne concernée. Certaines ONG adoptent même une discipline quasi-militaire avec respect d’un couvre-feu, contrôle des déplacements dans le pays, limite de consommation d’alcool, …etc. Les personnels sont en outre formés bien en amont à l’attitude à tenir en cas de danger.
La plupart des organismes de formation aux métiers de l’humanitaire (Bioforce, RedR…), ainsi que les organisations elles-mêmes proposent d’ailleurs des modules de formation à la gestion des risques. Le « savoir-faire » lors d’un braquage ou d’un kidnapping, par exemple est bien sûr un élément important de ces formations. Curieusement, c’est surtout sur le « savoir être » que les responsables de la sécurité insistent. Dans le triangle sécuritaire « Protection – Dissuasion – Acceptation », les personnels humanitaires privilégient davantage la troisième branche. « Et pour que nous soyons acceptés, insiste Emmanuelle, il faut que nous ayons un comportement irréprochable. Afin que les gens considèrent que non seulement le travail est bien fait, mais que nous sommes des personnes suffisamment fiables pour qu’ils nous préviennent en cas de problèmes. »
Le coût du risque
Le coût de la sécurité évolue bien sûr suivant les types de mission (les budgets sont de fait souvent plus élevés en urgence que dans des actions « post-crise »), mais ils peut peser lourd dans le budget total du programme. Pour un projet qui débute, cela peut monter jusque 25 à 30% du budget total. Mais le coût baisse rapidement si le contexte du pays ne nécessite pas de tels investissements, ou si ceux-ci ont déjà été faits. Seuls les coûts inhérents (facture du téléphone satellitaire, entretien des locaux…) sont alors pris en compte, et le coût ne représente « plus que » 1 à 5% du total.
- Exemple d’équipements :
les moyens matériels
la sécurisation des bâtiments : rehaussement des murs, pose de barbelés, renforcement des portes, gardiennage, pré-positionnement de matériel en cas d’enclavement (nourriture, première nécessité)
La sécurisation des déplacements (tout véhicule, tout équipement radio fixe (base) et mobile sur véhicule, téléphones satellites)
La visibilité liée à la notion d’acceptation des actions de l’organisation (tee shirts, panneaux d’information…)
les moyens humains
Un coordinateur sécurité expatrié spécifique par exemple (environ 4000 euros par mois TTC)
Un certain nombre de personnel utilisé sur des questions sécuritaires un certain pourcentage de leur temps (chef de mission, coordinateur logistique), avec les mêmes conséquences que ci dessus.
Au besoin : formations pour le personnel national et expatrié.
(1) La recrudescence des attaques contre les personnels humanitaires en Somalie a aboutit à la mort de 14 humanitaires depuis trois ans. Considérés par les Shebabs (groupes armés islamistes affiliés à Al Qaida) comme des organisations ennemies, les ONG perdent de fait leur statut de neutralité et paient au prix fort leur engagement auprès des populations. Mais les conséquences de cette situation sont autrement plus graves. Selon OCHA (Bureau de coordination des nations unies pour les affaires humanitaires), les restrictions de circulation liées à cette situation sécuritaire, particulièrement dans le centre et le sud de la Somalie, privent d’assistance humanitaire près de 2,8 millions de Somaliens.
Gaël Grilhot
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