S’intéresser aux partenaires de l’UE dans une étude dédiée à la question de l’approche globale européenne peut sembler, a priori, hors de propos. En effet, l’approche globale européenne vise avant tout une meilleure cohérence entre les différents instruments de la politique étrangère européenne. Pourquoi dès lors élargir le champ jusqu’à inclure des organisations non gouvernementales et des agences onusiennes qui ne font pas partie de ces instruments ?
Ce choix se justifie par le rôle considérable que jouent ces partenaires dans la mise en œuvre du volet civil de l’approche globale en Somalie. En effet, la Commission européenne, et en particulier le bureau en charge de l’aide humanitaire et de la protection civile, ECHO, et la DG DevCo/EuropAid chargée de l’aide au développement, n’est pas un acteur opérationnel. Pour mettre en œuvre ses programmes, elle dépend donc d’un vaste réseau de partenaires qu’il s’agisse d’ONG, d’agences onusiennes ou du Mouvement de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge.
Cet article se propose dès lors d’analyser comment la question du partenariat est prise en charge par l’approche globale européenne. Il s’agit de se questionner sur la façon dont les acteurs non gouvernementaux et onusiens contribuent à l’effort global européen en Somalie : quel est le degré de cohérence des actions mises en œuvre ? Comment la Commission s’assure-t-elle que ses partenaires respectent le cadre stratégique que l’UE s’est fixé ?
Après une présentation du cadre juridique encadrant les relations entre la Commission et ses partenaires, cette contribution s’interrogera sur le degré de cohérence des actions menées avant de terminer sur une analyse des contraintes propres que le contexte somalien fait peser sur cette relation.
Le partenariat entre la Commission et les acteurs non gouvernementaux et onusiens :
une relation rigoureusement encadrée
Dans les documents stratégiques de l’UE pour la Somalie, et plus largement la Corne de l’Afrique, la question du rôle des partenaires de l’UE dans la mise en œuvre de l’approche globale est globalement peu abordée (1). Dans le cadre stratégique défini par le Conseil de l’Union européenne en 2011, les ONG ne sont mentionnées qu’une fois dans la rubrique « partenariats » (2) alors que les agences de l’ONU en sont totalement absentes. Même le rapport du parlement européen sur la stratégie de l’UE dans la Corne de l’Afrique, qui ne manque pas de relever un certain nombre d’insuffisances, n’accorde aucun intérêt à cette question (3).
Cet oubli est d’autant plus étonnant que, n’étant pas un acteur opérationnel, la Commission européenne est dépendante d’un vaste réseau de partenaires pour mettre en œuvre ces programmes (qu’il s’agisse des agences de l’ONU, des ONG européennes ou de la société civile locale) (4). Ces partenaires sont donc des acteurs clés de la mise en œuvre du volet civil de l’approche globale sur le terrain.
- La commission et les acteurs non gouvernementaux
Les modalités de partenariat entre la commission et les acteurs non gouvernementaux diffèrent selon qu’il s’agisse de l’aide humanitaire ou de l’aide au développement.
En ce qui concerne l’aide humanitaire, ECHO travaille avec environ 200 partenaires (ONG, agences onusiennes, CICR) sur le plan global (5). L’article 7 de la régulation du conseil portant sur l’aide humanitaire de 1996 (6) détaille les caractéristiques du « bon » partenaire aux yeux des institutions européennes.
La régulation précise que, pour être éligibles à un financement de l’UE, les ONG doivent remplir les deux critères suivants :
- être une organisation à but non lucratif autonome basée dans un État membre de la Communauté européenne selon la législation en vigueur dans cet État ;
- avoir son siège principal dans un État membre ou dans un État tiers recevant de l’aide de la Communauté. Ce siège doit être un centre de décision fonctionnel et effectif pour toutes les opérations menées avec un financement européen. En outre, lors de l’étude d’une candidature à un financement de la part d’une ONG, la régulation précise les éléments qui doivent être particulièrement examinés.
Ces éléments regroupent des critères administratifs et financiers mais tiennent compte également des résultats des opérations menées par les ONG et de sa capacité à travailler en toute impartialité et en partenariat avec les autres acteurs internationaux et locaux (7).
Afin de pouvoir être éligibles aux financements, les ONG doivent d’abord signer un Contrat Cadre de Partenariat (8) avec la DG ECHO. Ce contrat, considéré par la Commission comme un exemple de bonne pratique régulant les liens entre la Commission et les acteurs non gouvernementaux (9), organise les modalités de la coopération entre ECHO et ses partenaires humanitaires au sein d’un « partenariat de qualité ». Il donne aussi une signification très concrète aux principes énoncés plus haut. Afin d’obtenir des fonds, les ONG disposant d’un CCP postulent en remplissant un formulaire unique de 13 pages.
Remplir ce document relève du casse-tête ou du sacerdoce pour les organisations interrogées d’autant plus que la Commission ne tolère pas que l’on s’écarte de la proposition déposée. Ce document est rempli au fur et à mesure du projet, et est complété de rapports intermédiaires et finaux. L’ONG doit fournir un argumentaire problématisé sur les besoins identifiés.
Le corps du document est qualifié de cadre logique : il s’agit d’une méthode de gestion de projet basée sur l’identification chiffrée d’objectifs généraux et spécifiques, d’action, de bénéficiaires et de résultats. L’ONG doit également fournir un argumentaire sur sa présence dans le pays d’intervention. D’autres aspects sont particulièrement mis en exergue par la Commission : il s’agit de la transition entre les actions de secours et de développement (10), la coordination avec les autres acteurs humanitaires, la sélection des partenaires de mise en œuvre, les mesures d’urgence et de sécurité et surtout les actions de communication et de visibilité pour exposer le soutien financier de la Commission (11).
En ce qui concerne l’aide au développement, les procédures suivies par la DG DevCo/EuropAid sont un peu différentes et sont précisées dans le manuel DevCo des procédures financières et contractuelles, document technique de près de 145 pages (12).
En premier lieu, la DG DevCo/EuropAid développe, en partenariat avec le Service Européen d’Action Extérieure, un plan stratégique pour chaque région ou chaque pays. Afin d’obtenir un financement de la DevCo, les ONG doivent donc rédiger un argumentaire visant à démontrer que leur programme s’insère dans la stratégie visée par l’Union européenne pour cette région et détailler le cadre logique de leur programme.
Une fois le contrat signé, les ONG sont tenues de respecter un certain nombre de procédures, dont la plus importante est sans doute l’obligation d’assurer la visibilité du financement européen. L’analyse des projets financés par la DevCo en Somalie tend à confirmer un alignement sur les priorités stratégiques fixées par l’UE dans sa stratégie pour la Corne de l’Afrique (13) et réaffirmées lors de la conférence du New Deal. La carte ci-dessous illustre la répartition thématique et géographique des projets financés par la DevCo/EuropAid.
- Les partenaires onusiens
Les relations entre la Commission et les agences onusiennes relèvent d’un régime spécifique. En effet, la Commission a signé de nombreux accords de partenariats avec les agences onusiennes afin de faciliter la coopération entre les deux organisations (15).
Pour ECHO et la DG Devco/EuropAid, les éléments du partenariat sont précisés dans un document unique, l’accord-cadre financier et administratif (Financial and Administrative Framework Agreement, FAFA) (16). Cet accord vise à clarifier les exigences de la Commission européenne vis-à-vis de ses partenaires onusiens. Ce nouveau document met notamment l’accent sur les enjeux majeurs de la coopération entre l’ONU et l’UE tels qu’ils ont été mis à jour par les expériences de collaboration entre l’UE et les agences onusiennes.
Ainsi le document insiste-t-il très fortement sur la question de l’évaluation des résultats des actions, avec des indicateurs objectifs de performance qui doivent être inclus dans les rapports (17). La structure des coûts éligibles est également simplifiée, avec une suppression des montants maximaux pour les rémunérations (18).
Afin d’alléger les procédures d’évaluation et de simplifier la rédaction des rapports, ces derniers se basent sur les rapports standards des Nations Unies aux donataires, lorsque ceux-ci remplissent les exigences minimales de la Commission. Il en va ainsi également en ce qui concerne les procédures d’audit, de contrôle, de comptabilité et d’appel d’offres (19). Enfin, la Commission a souhaité renforcer ses exigences en termes de visibilité du soutien financier de l’UE aux Nations Unies (20).
L’analyse des documents encadrant la relation entre ECHO, la DG DevCo/EuropAid et ses partenaires permet de mettre à jour des exigences communes (nécessité de rapports réguliers, justification de la demande de financement, exigences de visibilité) qui soulignent le caractère exigeant et parfois lourd du partenariat.
En effet, s’engager dans un partenariat avec la Commission implique de disposer de ressources suffisantes pour remplir l’ensemble des exigences en termes de suivi des programmes, ce qui tend, de fait, à favoriser les grosses structures.
Il convient également de noter des différences. Tout d’abord les procédures s’appliquant pour les financements humanitaires sont différentes de celles s’appliquant pour l’aide au développement. Si l’aide humanitaire n’est dictée par aucune stratégie politique mais par les seuls besoins, l’accès aux financements est fortement conditionné à la participation aux mécanismes de coordination du système humanitaire. En revanche, l’accès aux financements de la DG DevCo/EuropAid s’inscrit dans le seul respect de la stratégie fixée par l’UE.
Enfin, la situation demeure très différente pour les partenaires non gouvernementaux et pour les partenaires onusiens, le partenariat avec l’ONU s’inscrivant, pour la Commission, dans un cadre unique et simplifié.
La contribution des partenaires de l’UE à l’effort global en Somalie
Au regard des volumes financiers en jeu et du rôle considérable joué par les partenaires de l’UE dans la mise en œuvre de son approche globale pour la Corne de l’Afrique, il convient d’analyser le degré de cohérence de l’action de ces partenaires.
Le premier constat qui s’impose réside dans la très grande différence entre les secteurs d’action des partenaires. Si l’action humanitaire jouit d’un système de coordination très institutionnalisé, les actions dans le champ de l’aide au développement témoignent d’un fort degré de fragmentation. La coordination entre les secteurs et entre les dimensions civiles et militaires de l’action de l’UE demeure, quant à elle, un défi.
- L’insertion des partenaires humanitaires européens dans le système de coordination onusien
Depuis la première vague de la réforme humanitaire de l’ONU en 2005, la coordination de l’action des acteurs humanitaires est prise en charge par un système institutionnalisé sous le leadership des Nations-Unies. Les avis des acteurs humanitaires rencontrés à Nairobi divergent quant à l’efficacité réelle de ce système en Somalie.
Toutefois, il est indéniable que le fait de conditionner l’accès aux financements à la participation aux mécanismes de coordination onusiens a réussi à contraindre les acteurs humanitaires à prendre part aux réunions de coordination. Cependant, le niveau d’implication des acteurs humanitaires, et particulièrement des ONG, reste faible et dépendant de la culture et des ressources humaines et financières des organisations.
Afin d’assurer la cohérence de son action humanitaire, ECHO s’en remet au système onusien. Un critère majeur d’accès aux financements de la Commission est la participation effective aux mécanismes de coordination du secteur.
La coordination globale du système est assurée par le coordinateur humanitaire (Humanitarian Coordinator, HC). Dans le cas somalien, ce dernier jouit d’une triple casquette étant en même temps le Résident Coordinateur pour l’ensemble de l’équipe des Nations-Unies sur place et l’adjoint du Représentant Spécial du Secrétaire Général (RSSG).
La qualité de la coordination est étroitement liée aux qualités personnelles et au leadership du coordinateur humanitaire. Dans le cas somalien, la plupart des enquêtés se sont montrés très critiques à l’égard de l’ancien coordinateur humanitaire et attendent beaucoup du nouveau HC, Philippe Lazzarini, qui est connu pour sa longue expérience de travailleur humanitaire.
Le coordinateur est soutenu dans ses activités par l’équipe pays humanitaire (Humanitarian Country Team, HCT) (21). Cette équipe se compose du HC qui préside les réunions, de sept agences onusiennes, de quatre ONG internationales, de deux ONG somaliennes, du consortium d’ONG en Somalie (22) et, depuis juin 2013, de trois bailleurs dont ECHO.
ECHO a été parmi l’un des bailleurs les plus actifs pour renforcer le rôle stratégique de cette instance qui se caractérisait par son dysfonctionnement. En effet, pendant de nombreuses années, aucune décision n’était prise en raison de la grande méfiance que se portaient les membres du groupe et de l’absence de leadership du coordinateur humanitaire. ECHO a ainsi pratiqué un intense lobbying pour obtenir l’ouverture de cet organe aux bailleurs, invoquant le fait que la présence des bailleurs engendrerait une certaine responsabilisation de l’équipe et une prise de décision plus efficace. La réforme étant toute récente, peu d’éléments permettent d’attester de la validité de tels arguments.
Pour les acteurs humanitaires, le mécanisme de coordination le plus important est le système des clusters. Les clusters sont des groupes thématiques en charge d’harmoniser les actions humanitaires dans un secteur et d’identifier des priorités d’action de façon concertée. Huit clusters sont actifs en Somalie (23) alors qu’un groupe de travail inter-cluster est chargé de garantir la cohérence intersectorielle.
Les opinions divergent quant à l’efficacité d’un tel mécanisme. De manière générale, les enquêtés lient le degré de performance d’un cluster à la qualité de son leadership, la plupart du temps assuré par une agence onusienne conjointement avec une ONG internationale.
Un autre obstacle majeur à l’efficacité du mécanisme réside dans l’investissement qu’il exige de la part des acteurs humanitaires. Les réunions sont fréquentes et longues. On compte des réunions mensuelles à Nairobi, des réunions bihebdomadaires à Mogadiscio, au Somaliland et au Puntland si bien que de petites structures manquant de personnel ne peuvent se permettre de passer tant de temps à se coordonner.
La faible adhésion des acteurs humanitaires au système est également à lier à la diversité des participants aux réunions. Les critères de participation et de sélection à l’entrée sont minimes et leur application dépend du cluster lui-même. De nombreux animateurs de clusters se sont engagés dans un processus d’évaluation de leurs participants afin de s’assurer que les clusters ne rassemblent que des experts.
Pour le moment, force est de constater que les discussions se limitent au partage d’informations, l’idée n’étant pas tellement d’assurer la cohérence globale des programmes mais de ne pas empiéter sur le secteur d’activité d’une autre organisation. Il est relativement rare que les réunions des clusters débouchent sur des partenariats entre acteurs humanitaires.
La présence d’ONG locales est également considérée comme un obstacle majeur à une vraie coordination, dans la mesure où elles sont accusées d’entretenir des liens très forts avec les structures gouvernementales somaliennes et les milices locales.
Les clusters deviennent un organe stratégique lors de l’allocation financière biannuelle. Le processus est la plupart du temps controversé et il n’est pas rare que les choix des coordinateurs de cluster soient remis en cause. L’accès aux financements est toujours un enjeu très polémique au sein du secteur humanitaire.
En effet, le « marché humanitaire » se caractérise par une intense compétition pour un nombre de contrats très limités (24) ; la plupart des agences humanitaires dépendant de financements institutionnels (et en particulier européens) pour leur survie. Pour la plupart des ONG, le système des clusters est caractérisé par son injustice : la plupart des personnes interrogées sont très critiques du caractère excessivement bureaucratique du processus, du fait que les agences onusiennes ne peuvent être juges et parties et de la tendance à soutenir exclusivement de grosses et célèbres ONG.
Un objectif clé de la réforme humanitaire est de coordonner les programmes humanitaires par l’adoption de stratégies communes et participatives. Ici encore, le caractère participatif du processus dépend de la façon dont le processus est pris en charge et animé par les coordinateurs de clusters et le coordinateur humanitaire.
En Somalie, l’outil le plus important de programmation conjointe est le processus d’appel consolidé (Consolidated Appeal Process, CAP) (25). En se basant sur un diagnostic partagé des bailleurs, des ONG, des agences onusiennes et des clusters, le CAP propose une analyse des besoins en Somalie et identifie des priorités de financement.
Pour la première fois cette année, le CAP est pluriannuel pour accroître la prévisibilité des financements. Le CAP est un élément clé de la stratégie de financement d’ECHO. Toutefois, la majorité des financements demeure bilatérale.
Une fois les priorités fixées, les financements sont canalisés par le fonds humanitaire commun (Common Humanitarian Fund, CHF). Le CHF est très spécifique en Somalie. La plupart du temps, la gestion de ce fonds est confiée au PNUD. En Somalie, la réticence des ONG humanitaires à être associée à une organisation perçue comme politique a conduit OCHA à prendre en charge la gestion de ce fonds. Une structure conjointe a été mise en place : le secrétariat du CHF est assuré par OCHA alors que le PNUD agit comme agent administratif du fonds.
Un objectif clé que s’est donné OCHA pour la gestion du CHF en Somalie est la sélection des partenaires. En effet, face au pilotage à distance des projets en Somalie (26), à l’inefficacité des programmes menés sur place, le CHF a conduit une évaluation de ses partenaires en Somalie afin d’attribuer à chacun une note témoignant du niveau de risque associé à chaque partenaire. Par exemple, un partenaire considéré comme risqué ne sera pas prioritaire dans l’allocation de financements. Ce processus a été très mal perçu par les ONG, accusant le CHF de vouloir tuer et instrumentaliser les ONG. De son côté, OCHA analyse cette résistance comme le fait que les ONG n’avaient jamais subi aucun contrôle et faisaient la loi en Somalie. Pour mener à bien ses missions, le secrétariat du CHF est soutenu par un comité de conseil constitué de quatre ONG, de quatre agences onusiennes et de bailleurs qui donnent des orientations stratégiques au fonds.
L’institutionnalisation de la coordination du sein du secteur humanitaire, placé sous le contrôle d’OCHA, a donné lieu à des stratégies de résistances de la part de certaines ONG. D’autres systèmes de coordination ont été créés sur une base interpersonnelle, permettant de développer des relations de confiance, considérées comme impossibles à mettre en place au sein du système actuel. À titre d’exemple, certains directeurs de programmes d’ONG se rencontrent autour d’un déjeuner de façon mensuelle pour échanger des informations stratégiques. L’invitation à cette réunion est personnelle, sur cooptation, et le déjeuner ne regroupe que des acteurs humanitaires de principe.
Dans le secteur humanitaire, l’action des partenaires d’ECHO s’inscrit dans le cadre plus large du système de coordination onusien. Dès lors, ECHO s’en remet à ce système pour s’assurer de la cohérence des actions menées par ces partenaires, le bureau de la Commission étant lui-même un élément clé de ce système (27).
- Les difficultés du partenariat avec les acteurs du développement
Afin d’assurer une cohérence entre les programmes mis en place, les acteurs du secteur ont cherché à développer un système de coordination institutionnalisé sur le modèle du système existant pour l’aide humanitaire.
Force est de constater que toutes les tentatives ont abouti à des échecs, si bien que le secteur de l’aide au développement apparaît comme chaotique et fragmenté. Ce n’est pas l’absence de mécanismes de coordination qui est en cause mais la multiplicité des groupes de travail et de coordination thématique. De l’avis de plusieurs personnes interrogées, cette abondance est inquiétante, car elle ne permet pas de disposer de priorités communes, chaque acteur faisant comme bon lui semble.
Les difficultés de coordination sont souvent expliquées par l’absence d’un coordinateur légitime (sur le modèle d’OCHA dans le secteur humanitaire), l’absence de stratégies communes et de très fortes rivalités interinstitutionnelles, en particulier entre les agences onusiennes. Les acteurs de développement jouissent d’une autonomie très forte en Somalie. Par exemple, l’équipe pays des Nations-Unies a développé ses activités de façon isolée sans rendre compte à la mission politique, perçue comme illégitime en raison d’affaire de corruption, de mœurs et d’une très faible acceptation par la population somalienne.
Dès lors, le leadership du SRSG a longtemps été très faible. Les capitales exercent en outre un contrôle très distant sur les ambassades et sur les agences gouvernementales de coopération. Ce constat est la résultante d’un mouvement général de décentralisation de l’aide mais aussi de l’expertise très forte que les agences de terrain ont développée (28).
La compréhension de ce contexte général est centrale pour expliquer les difficultés qu’éprouvent l’UE et en particulier la DG Devco/EuropAid pour mettre en cohérence l’action de ces partenaires. Depuis 2013, l’UE co-anime avec le gouvernement le processus du New Deal visant à garantir que l’aide au développement répond à des objectifs et à des priorités fixés par le gouvernement somalien et aux principes d’efficacité de l’aide. L’UE cherche dès lors à exercer un certain leadership sur ces questions, ce qui n’est pas étonnant au regard du volume des fonds engagés sur le terrain somalien.
Si la coordination des partenaires non gouvernementaux n’est pas exempte de problèmes, le problème majeur auquel l’UE doit faire face est la mise en cohérence des programmes mis en œuvre par les agences onusiennes en Somalie. Plusieurs enquêtés pointent le fait qu’il s’agit d’un problème récurrent qui n’a jamais été pris véritablement en charge par l’UE.
Même lorsqu’ils sont financés par l’UE, les agences onusiennes revendiquent une autonomie très forte. Certains enquêtés parlent même d’un « empire » des agences onusiennes sur place. Ainsi, très peu d’agences respectent les lignes directrices de la Commission portant sur les actions de visibilité. Par exemple, le gouvernement somalien remercie fréquemment le PNUD pour ses actions, ne sachant visiblement pas que c’est l’UE qui finance ce type d’action.
En outre, il apparaît parfois que les agences onusiennes prennent certaines libertés avec les fonds attribués par l’UE réaffectant des volumes financiers affectés à une ligne budgétaire sur une autre (29). La création d’une mission intégrée en juin 2013 a été clairement une réponse à la prise d’autonomie des agences onusiennes, notamment du triptyque FAO-PAM-UNICEF.
Face à cette situation, l’UE n’a que très peu de moyens d’action dans la mesure où la Commission est complètement dépendante de ses partenaires pour la mise en œuvre de ces programmes (30). Cette dépendance est accrue par les spécificités du contexte somalien.
La très faible acceptation des acteurs internationaux et la précarité de la situation sécuritaire poussent les agences onusiennes et les ONG à avoir recours au pilotage à distance des projets, en faisant appel à des ONG locales pas toujours très professionnelles (31). Aux effets de cette sous-traitance s’ajoutent ceux du très faible contrôle exercé par l’UE sur les actions mises en place. Lorsque des missions d’évaluation ont lieu, elles concluent parfois à l’absence de projet sur place, les fonds ayant été détournés ou les partenaires incapables de mener à bien le projet.
- L’enjeu de la coordination intersectorielle
L’un des traits majeurs de l’approche globale européenne réside dans la volonté de favoriser la coordination intersectorielle et entre les différentes structures en charge de la politique extérieure de l’UE en Somalie. Cette question se pose de façon très prégnante pour les partenaires de l’UE, en particulier dans deux domaines : la transition entre l’aide d’urgence et l’aide au développement (LRRD) et les relations entre les partenaires civils et les missions militaires de la PSDC.
Les relations délicates entre ECHO et la DG Devco/EuropAid se retrouvent sur le terrain par l’absence de programmes visant à assurer la transition entre aide d’urgence et aide au développement, bien que cet enjeu demeure un défi majeur en Somalie. Au-delà de la relation entre les deux services, c’est la structure du budget européen et la lourdeur des procédures européennes qui sont en cause, ne permettant pas toujours de mener des projets transversaux.
Les relations civilo-militaires sont un autre enjeu majeur en Somalie. Même si le conseiller politique d’EUNAVFOR en poste pour deux ans à Nairobi est spécialisé dans les relations civilo-militaires, les relations entre les missions militaires de l’UE et les partenaires non gouvernementaux de la Commission sont assez tendues sur le terrain.
Plusieurs facteurs sont pointés du doigt par les acteurs sur le terrain. Certains regrettent un très fort dogmatisme des ONG, notamment humanitaires, peinant à admettre qu’elles ont perdu la bataille de l’intégration et à se lancer dans une démarche de dialogue constructif avec les acteurs politiques et militaires sur le terrain.
En particulier, les personnels déployés dans les missions militaires de l’UE mettent en avant le fait qu’il s’agit de missions spécifiques qui ne présentent aucun risque d’instrumentalisation pour les acteurs humanitaires (EUNAVFOR patrouille en mer, EUTM forme les forces de sécurité somaliennes en Ouganda, et EUCAP Nestor se focalise sur le renforcement des capacités maritimes des États de la zone).
Face à ces arguments, les ONG mettent en lumière le fait que la situation dans la Somalie sud et centrale est loin d’être pacifiée et que, dans ce contexte, l’UE est une partie au conflit, soutenant des forces de sécurités somaliennes qui ne sont pas reconnues comme légitimes sur l’ensemble du territoire. Dès lors, les ONG, en particulier humanitaires, font valoir la nécessité, pour leur sécurité et pour conserver un accès déjà précaire aux populations, de se distinguer des actions militaires par l’UE. Cela conduit par exemple les partenaires d’ECHO à obtenir des dérogations leur permettant de ne pas appliquer les lignes directrices sur la visibilité de l’UE dans des zones à risque.
Ce souci d’indépendance des ONG, notamment humanitaires, a conduit à la création d’une plate-forme de sécurité pour les ONG, le NGO Safety Program (NSP) visant à former les ONG sur des questions de sécurité en Somalie et à fournir des cartes et des informations régulières sur les zones à risque. Ce programme financé en partie par ECHO fait figure de référence en Somalie tant ses informations sont fiables et précises. En effet, la collecte d’information est le fait de personnels somaliens répartis sur l’ensemble du territoire. Les informations du NSP permettent en outre à l’UE d’identifier les zones où peuvent être déployés les programmes. Cette structure est aussi un moyen d’entretenir des relations avec les missions militaires de l’UE sur une base plus anonyme pour les ONG humanitaires, même si le niveau de relations réelles entre NSP et les missions militaires de l’UE est difficile à évaluer.
Les spécificités du terrain et les limites du pilotage à distance
Analyser la contribution des ONG à l’approche globale européenne en Somalie implique de revenir sur la façon dont les partenaires se sont adaptés aux spécificités du terrain somalien.
Le terrain somalien se caractérise en effet par une situation sécuritaire extrêmement dégradée : la Somalie demeure un des terrains où il est le plus dangereux de travailler pour le personnel civil international (32). Le niveau d’acceptation des personnels internationaux demeure bas et très précaire, pouvant changer d’un jour à l’autre. L’accès aux populations en situation de besoin humanitaire critique est, lui aussi, précaire et très délicat comme l’attestent les cartes fournies par OCHA et NSP (33).
Après un pic d’attaques en 2007 (34), la plupart des partenaires de l’UE ont fait le choix d’un pilotage à distance des projets, reposant la plupart du temps sur un recours accru aux personnels nationaux ou sur une sous-traitance des opérations à des organisations locales partenaires. Ces pratiques présentent à la fois des bénéfices et des inconvénients particulièrement au regard du niveau de réponse aux besoins et de la qualité de cette réponse. Néanmoins, ces pratiques ne font pas l’objet d’une véritable réflexion stratégique au sein des partenaires de la Commission mais ont été plutôt mises en place de façon réactive et ad hoc (35). Dès lors, tant la qualité des programmes que le niveau de cohérence de l’action de l’UE sur le terrain sont en jeu.
Il n’y a aucune terminologie commune ou classification des différents moyens par lesquels les agences d’aides maintiennent leurs opérations dans des contextes peu sûrs. Deux catégories d’approches sont toutefois distinguées : la programmation « hors site » (36) et le terme plus populaire de partenariat.
Malgré la diversité des pratiques, l’ambition de ces approches est de continuer à répondre aux besoins des bénéficiaires malgré l’existence de fortes contraintes de sécurité et d’accès. En Somalie, cela implique la présence de personnels internationaux assurant la direction stratégique des programmes depuis Nairobi ou parfois depuis des zones sécurisées en Somalie. Les personnels somaliens jouissent alors d’un niveau de responsabilité accru ou de nouveaux partenaires doivent être recrutés pour mener à bien les programmes dans les zones à risque.
L’hypothèse sous-jacente est que le personnel somalien est mieux accepté que le personnel international, ce qui ne se vérifie pas partout. Alors que ces approches ont d’abord été conçues comme temporaires en Somalie, elles tendent à s’inscrire dans la durée dans la mesure où la situation sécuritaire ne s’améliore que très lentement et de façon non linéaire. Pendant plusieurs années, cette façon d’opérer a été acceptée par la Commission européenne, jugeant que l’impératif de secourir les populations dans le besoin primait sur celui d’assurer la qualité des programmes.
En effet, le problème majeur de cette approche, particulièrement en Somalie, est son impact sur la qualité et la cohérence des programmes. Face aux détournements de fonds, à l’absence de résultats de certaines opérations et au peu de contrôle mis en place par certaines organisations (37), la Commission tend à ne plus financer les organisations travaillant à distance.
En outre, le recrutement du personnel local est très délicat en Somalie, dans la mesure où certaines organisations entretiennent des liens étroits avec des milices ou des membres du gouvernement somalien. Ainsi ECHO peine à recruter un agent somalien qui serait chargé de contrôler l’action des partenaires sur place. La création de la nouvelle mission intégrée des Nations-Unies en juin 2013, qui s’accompagne d’un mouvement de relocalisation à Mogadiscio, devrait permettre un meilleur suivi des programmes. Toutefois, force est de constater que cette décision a conduit au départ d’un grand nombre de personnels expérimentés qui considère que les conditions de travail sur place ne permettent pas de mener des programmes de qualité. À titre d’exemple, l’ONG Médecins Sans Frontières a clôt l’ensemble de ses programmes en août 2013, jugeant que les conditions de sécurité ne permettaient plus à son personnel de fournir une aide médicale de qualité.
Conclusion
Les relations entre ECHO et de la DG DevCo/EuropAid et leurs partenaires non gouvernementaux et onusiens se caractérisent par une situation de dépendance mutuelle. Si la mise en œuvre des programmes de la Commission ne saurait être possible sans le recours à un vaste réseau de partenaires, les volumes financiers engagés par l’UE en Somalie en font un acteur incontournable pour les ONG et les agences de l’ONU. La reconnaissance de cette dépendance passe par la signature d’une série d’accords et de contrats qui visent à garantir que l’action des partenaires de l’UE s’inscrit dans le cadre stratégique qu’elle a défini pour la Somalie.
Toutefois, l’analyse des actions mises en œuvre sur le terrain révèle une certaine incapacité de la Commission à faire respecter ces directives. Si l’action humanitaire des partenaires européens s’inscrit dans le cadre fortement institutionnalisé du système de coordination onusien, l’action dans le secteur du développement apparaît comme fragmentée et chaotique.
La question de la cohérence des actions menées se pose également au regard du lien entre aide humanitaire et aide au développement et des relations civilo-militaires. La relation entre la Commission et ses partenaires onusiens se heurte également à une certaine rivalité interinstitutionnelle, particulièrement dans le champ de l’aide au développement.
Enfin, certaines exigences semblent peu compatibles avec les réalités du terrain somalien : de nombreux acteurs humanitaires obtiennent des dérogations pour éviter d’avoir à afficher le soutien de l’UE qui remettrait en cause, dans certaines régions, leur accès aux populations dans le besoin.
Le recours au pilotage à distance a un impact négatif sur la qualité des programmes mis en œuvre qu’il s’agisse de l’aide humanitaire ou de l’aide au développement. Si la moindre qualité des programmes peut se justifier par la nécessité de sauver des vies, la question du maintien du partenariat dans d’autres domaines mérite d’être posée au regard de la faiblesse de leurs résultats.
(1) Pour une analyse détaillée de la stratégie de l’UE dans la Corne de l’Afrique, se reporter à l’article de la présente étude intitulé « Une stratégie ‘globale’ ? Atouts et limites de la stratégie de l’UE dans la Corne de l’Afrique ».
(2) Conseil de l’Union Européenne, « Corne de l’Afrique – Conclusions du Conseil », COAFR 315, ACP 225, PESC 1450, DEVGEN 311, COSDP 1071, COTER 93, CONUN 112, COPS 441,COPOL 56,POLMIL 53, 14 novembre 2011, p. 18.
(3) Parlement européen, « Rapport sur la stratégie de l’Union européenne pour la Corne de l’Afrique », Commission Affaires Étrangères, 17-0408/2012, 10 décembre 2012.
(4) Nous nous intéresserons ici aux programmes menés par l’Office Humanitaire des Communautés Européennes (ECHO) et par la direction générale de la Commission du développement et de la coopération (EuropAid).
(5) http://ec.europa.eu/echo/partners/humanitarian_aid/partners_fr.htm consulté le 28 novembre 2013.
(6) Conseil européen, Régulation du conseil européen No. 1257/96 du 20 juin 1996 concernant l’aide humanitaire.
(7) Conseil européen, Régulation du conseil européen No. 1257/96 du 20 juin 1996 concernant l’aide humanitaire.
(8) Ce contrat est plus connu sous son acronyme anglais FPA, pour Framework Partnership Agreement.
(9) Commission européenne, COM (2000) 11 final, « La Commission et les organisations non gouvernementales: le renforcement du partenariat », Bruxelles, 2000.
(10) Ces actions sont regroupées sous le terme anglais de LRRD (Linking Relief, Rehabilitation and Development).
(11) Commission européenne, Direction générale aide humanitaire et protection civile, « Contrat-cadre de partenariat avec les organisations humanitaires », 2009, Bruxelles.
(12) Commission européenne, « Manuel DevCo des procédures financières et contractuelles applicables aux actions extérieures financées par le budget général de l’UE et par le 10e FED », Bruxelles, version 3.3, septembre 2013.
(13) Conseil de l’Union Européenne, « Corne de l’Afrique – Conclusions du Conseil », COAFR 315, ACP 225, PESC 1450, DEVGEN 311, COSDP 1071, COTER 93, CONUN 112, COPS 441, COPOL 56, POLMIL 53, 14 novembre 2011.
(14) http://eeas.europa.eu/somalia/docs/2013_02_eu_funding_map_en.pdf, consulté le 12 décembre 2013.
(15) L’éventail des relations qu’entretient l’UE avec les différents organes des Nations-Unies est présenté ici : http://eeas.europa.eu/organisations/un/index_fr.htm, consulté le 12 décembre 2013.
(16) Accord-cadre financier et administratif entre la communauté européenne, représentée par la Commission des communautés européennes et les Nations-Unies, 29 avril 2003.
(17) Ibid., p.2.
(18) Ibid., p.4-5.
(19) Ibid., p.3.
(20) Ibid., p.9-10.
(21) La structure de coordination d’OCHA en Somalie est disponible sur la page dédiée : http://www.unocha.org/somalia/coordination/coordination-structure, consulté le 30 août 2013.
(22) Ce consortium regroupe la majorité des ONG opérant en Somalie. Pour plus d’information, se reporter au site internet : http://somaliangoconsortium.org/.
(23) Pour plus d’informations sur les clusters en Somalie, se reporter à la page dédiée sur le site d’OCHA, http://www.unocha.org/somalia/coordination/clusters (consulté le 30 août 2013).
(24) Pour une analyse très précise de la compétition dans le secteur humanitaire, se reporter à COOLEY Alexander, RON John, « The NGO Scramble: Organizational Insecurity and the Political Economy of Transnational Action » International Security, 27(1), 2002, pp.5–39.
(25) United Nations, Somalia Consolidated Appeal 2013-2015, 2013, http://www.unocha.org/somalia/financing/consolidated-appeal-somalia, consulté le 30 août 2013.
(26) Les enjeux du pilotage à distance sont détaillés dans la troisième partie de cet article.
(27) Pour une analyse des relations entre l’UE et l’ONU en Somalie, se reporter à l’article dédié à ces questions dans cette étude.
(28) Schmidt Anna, « Coordinating Development in Conflict States : Donor Networks in Somalia », Institute of Development Studies Bulletin, 44, 2013, pp. 53–71.
(29) Cette information a été donnée dans un entretien avec un personnel d’ambassade européenne à Nairobi mais n’a pas pu être confirmée faute de données.
(30) TARDY Thierry, « Coopération Interinstitutionnelle : de la comptabilité de l’ONU et de l’Union européenne dans la gestion de crise », Etudes Raoul-Dandurand, 2011, p.10.
(31) Les enjeux du pilotage à distance sont détaillés dans la troisième partie de cet article.
(32) La base de données Aid Workers Security Database répertorie les atteintes à la sécurité du personnel de l’aide humanitaire et de l’aide au développement cf https://aidworkersecurity.org/, consulté le 12 décembre 2013.
(33) Les cartes présentant l’évolution de l’accès humanitaire sont disponibles ici http://www.unocha.org/somalia/maps-graphics/humanitarian-access-maps, consulté le 12 décembre 2013.
(34) Cf les données de la Aid Workers Security Database, op.cit., pour la Somalie.
(35) Seule l’ONG britannique Oxfam et ECHO propose une analyse de ce type de pratique. Pour plus d’information, STODDARD Abby, HARMER Adele et HAVER Katherine, « Providing aid in insecure environments: trends in policy and operations », HPG Report n° 23, Londres, septembre 2006.
(36) Ces approches sont connues sous leur appellation en anglais qualifiées « long arm programming », « remote control », « remote management », « remote support ». Pour plus d’information, se reporter à STODDARD Abby, HARMER Adele et HAVER Katherine, op.cit.
(37) Le conseil de sécurité a mandaté un comité en charge de suivre l’application du régime de sanctions en vigueur pour l’Érythrée et la Somalie. Un expert est en charge des questions liées au détournement de l’aide humanitaire. Pour consulter les rapports, se reporter à http://www.un.org/sc/committees/751/index.shtml (consulté le 12 décembre 2013)
Clara Egger
chercheure associée à la Chaire Raoul Dandurand en Études stratégiques et diplomatique (- Observatoire sur les Missions de Paix et les Opérations Humanitaires – UQAM). Doctorante rattachée à l’IRSEM
