En 1872, Gustave Moynier , président du futur Comité international de la Croix-Rouge, rédige un projet d’Institution judiciaire internationale organisant la poursuite des contrevenants à la première Convention de Genève. Ce Traité du 22 août 1864 accorde notamment la neutralité des personnels sanitaires, des ambulances et hôpitaux de campagne appartenant aux services sanitaires des armées et aux Sociétés de secours. Par cette initiative profondément révolutionnaire, Moynier a enclenché un processus qui a mis 126 ans à aboutir.
Au sortir de la guerre franco-allemande de 1870-1871, les anciens belligérants refusent de se parler et surtout s’accusent mutuellement des pires horreurs. Pourtant, douze Sociétés nationales de secours — futures Sociétés de la Croix-Rouge — ont porté secours aux combattants blessés ou malades. C’est le premier grand exemple de solidarité des Sociétés entre elles. Les Allemands étaient mieux préparés. Ils avaient l’expérience de la guerre austro-prussienne de 1866. Les Français avaient dû improviser parce que depuis 1864, les membres de la Société s’étaient contentés de discussions de salon. Cependant, malgré cela, la Société française avait réussi à exercer très honorablement sa mission charitable.
Les Français ignoraient bien souvent la Convention de Genève de 1864 organisant la protection des militaires blessés ou malades. Cette méconnaissance était principalement due à l’hostilité du maréchal Randon, ministre de la guerre de Napoléon III, qui en voulait à Dunant d’avoir osé écrire que les services de santé des armées avaient montré des insuffisances à Solférino. Aussi, n’avait-il rien fait pour que les militaires connaissent la Convention. Les Français l’ont donc violé plus souvent par ignorance que par la volonté de contrevenir au Traité de 1864. D’ailleurs, ils ont mieux respecté le droit de la guerre que les Allemands, lesquels ont également violé plusieurs dispositions de la Convention de Genève.
Durant le conflit, le Comité international de Genève a, quant à lui, pris de l’assurance. Il a notamment créé une Agence centrale de secours à Bâle et étendu ses compétences afin de secourir moralement — et non uniquement matériellement — les militaires blessés ou malades. Il a également pris en charge la correspondance des prisonniers valides.
Cependant, malgré des résultats plutôt positifs, dès 1871-1872, les attaques contre les Sociétés nationales de secours et la Convention se multiplient dangereusement pour Genève. L’Institution doit donc montrer le caractère irremplaçable des Sociétés et les innombrables services rendus par la Convention, même si celle-ci peut être améliorée.
En 1864, les négociateurs — principalement des humanistes et des philanthropes — avaient estimé inutile de discuter d’éventuels moyens de répression car, en raison de la nature élevée et humaniste des objectifs du Traité, tout le monde aurait à cœur de le respecter, pensaient-ils. Pourtant le projet du Comité international comportait un article prévoyant que les individus portant le brassard protecteur pour commettre des actes d’espionnage seraient punis par les lois militaires.
Cette disposition visait, il est vrai, surtout à rassurer les militaires, peu enclins à accepter l’idée de voir des civils des Sociétés de secours pénétrer sur les champ de bataille. Par ailleurs, Moynier estimait que l’absence d’un système de sanctions pour réprimer les violations à la Convention n’était pas très grave. Il pensait en effet que l’opinion publique obligerait les autorités civiles et militaires à respecter le Traité de Genève. Et il croyait que la crainte d’une condamnation morale d’un Etat par les populations suffirait à empêcher toute violation. Moynier songeait en outre que les gouvernements adopteraient de toute façon une législation propre à condamner les violations à la Convention, laquelle serait connue de l’armée et des civils.
Les réflexions de Moynier en faveur d’une justice internationale
Après la guerre franco-allemande, il fallut se rendre à l’évidence et envisager d’adopter des mesures prévoyant la poursuite et la condamnation des auteurs d’infractions au Traité de 1864.
Aussi, en 1872, Gustave Moynier a-t-il rédigé un projet profondément novateur portant création d’une «Institution judiciaire internationale». Les anciens belligérants n’ayant aucun regard objectif sur les infractions qu’ils ont commises, Moynier estime que la poursuite des contrevenants au Traité devrait être organisée par des tribunaux dont la composition serait susceptible de garantir une objectivité et une sérénité nécessaires à tout jugement. Aussi, songe-t-il à l’instauration d’une Institution judiciaire en cas de guerres internationales.
En raison de sa neutralité incontestable, et parce qu’il est Suisse, Moynier décide que le Président de la Confédération Helvétique tirera au sort trois Etats parties au Traité, autres que ceux des belligérants. Il prévoit que ces trois élus, ainsi que les Parties au conflit, nommeront chacun un arbitre. Les cinq arbitres choisis se réuniront dans un lieu désigné par eux. Si le conflit devait s’élargir, les Etats alliés désigneraient ensemble un autre arbitre. Si un Etat neutre, ayant un arbitre, entrait dans la guerre, son ressortissant serait remplacé grâce à un nouveau tirage au sort. Moynier était conscient du risque qu’il prenait en prévoyant de faire siéger ensemble des arbitres d’Etats belligérants car ceux-ci pourraient refuser l’idée de s’asseoir à une même table.
Cependant, il ne s’est pas arrêté à cette éventualité. Moynier s’est néanmoins demandé s’il ne fallait pas mieux que les cinq juges appartiennent tous à des Etats neutres et que les belligérants délèguent uniquement des «commissaires» servant en quelque sorte d’avocats pour leurs Etats respectifs.
L’Institution judiciaire ainsi créée n’acceptera d’étudier que les plaintes présentées par un gouvernement, écrit Moynier. Le Genevois ne prévoit en effet pas d’auto-saisine de l’Institution. Il rejette aussi l’idée d’accepter les requêtes de particuliers pour éviter que l’Institution ne soit submergée. Moynier songe également à garantir ainsi la respectabilité et le sérieux de sa tâche auprès du public. Outre la poursuite du contrevenant, les arbitres pourront, si cela leur est demandé, décider du versement de dommages et intérêts et en fixer le montant. Ce projet devra entraîner l’adoption d’une «loi pénale internationale», estime déjà Moynier.
Le président du Comité international croit au pouvoir de l’opinion publique et songe donc à publier la peine prononcée à l’encontre d’un contrevenant dans les journaux officiels des Etats parties à la Convention. Cela semble d’autant plus important qu’en plus du rôle incitatif pour le gouvernement du ressortissant condamné à faire exécuter la peine prononcée, cette publication peut avoir un rôle éducatif pour la population. En outre, Moynier prévoit que les arbitres auront la possibilité de s’exprimer sur la manière dont leur sanction est appliquée.
Un projet trop avant-gardiste pour son temps
En 1872, Moynier n’a pas reçu l’approbation de ses amis juristes, tels un Bluntschli ou un Rolin-Jeaquemyns. La question de la souveraineté étatique en est la principale raison. En outre, à l’époque, les Etats n’ont pas encore adopté de lois prévoyant des poursuites nationales en cas de violations du Traité de 1864. Le président du Comité international voulait donc aller trop vite.
En 1872, Moynier proposait un projet très ambitieux tendant à assurer le respect de la Convention et à la faire bénéficier d’une sanction juridictionnelle internationale. Moynier demandait en effet aux Etats d’accepter une véritable juridiction internationale fondée sur un abandon définitif d’une fraction de leur souveraineté au nom de l’intérêt supérieur de l’humanité.
L’on peut rapprocher ce projet de Moynier du système de commission d’enquête sur les violations du droit de Genève institué par l’article 90 du Protocole additionnel I aux quatre Conventions de 1949 adopté en 1977. Certes, les pouvoirs de la «Commission d’établissement des faits» sont bien plus limités que ceux que Moynier voulait pour l’Institution judiciaire internationale, mais l’esprit est le même.
Fort déçu d’avoir ainsi été désapprouvé, Moynier attend une vingtaine d’années pour reprendre sa croisade contre l’impunité des contrevenants au droit de Genève. En 1893, Moynier renonce à son projet d’Institution judiciaire internationale et prône l’entrée d’«auxiliaires» neutres dans un tribunal ordinaire de l’Etat dont le contrevenant est le ressortissant. Il affirme cependant le principe de la supériorité de la loi internationale sur la loi pénale nationale afin que tout contrevenant potentiel puisse connaître la peine encourue en cas de violation.
Il suggère pour cela la rédaction d’une «loi-type» par des personnes éminemment compétentes et par l’Institut de Droit international. Cette loi serait ensuite adoptée par les Etats. Il insiste sur la nécessité de prévoir l’intervention de tiers neutres dans les instances juridictionnelles aux côtés des «juges naturels» des délinquants pour remplir le rôle de juge d’instruction et de «jury». La mission des «auxiliaires» comprendrait une enquête sur les circonstances de la violation et un verdict indiquant la culpabilité ou la non-culpabilité de l’intéressé. Mais seules les cours criminelles pourraient prononcer la peine et la faire appliquer. En 1893, Moynier élargit quelque peu la saisine de ce tribunal en prévoyant qu’un prisonnier de guerre pourrait y présenter une requête.
Là encore, Moynier n’est que peu suivi. En effet, en 1895, l’Institut de Droit international adopte un projet encore édulcoré par rapport à celui de 1893. Néanmoins, avec plus de 150 ans d’avance, Gustave Moynier avait rêvé à l’instauration d’un tribunal pénal international. En 1872, après le spectacle désolant des violations de 1870-1871, Moynier songeait au règlement, à Genève, de l’affaire de l’Alabama . Cet arbitrage a réalisé une grande étape dans le développement de la justice internationale. Et la création, en 1873, par Rolin-Jeaquemyns, Bluntschli et Moynier, de l’Institut de Droit international, s’explique également en partie par le règlement de l’affaire de l’Alabama dans la ville de Calvin.
Dans son Manuel pratique des lois de la guerre, dit Manuel d’Oxford, qu’il rédige en 1879 à la demande de l’Institut de Droit international et qu’il publie l’année suivante, Gustave Moynier précise les lois et coutumes de la guerre au XIXème siècle. Il a alors conscience que l’adoption d’une loi répressive par chaque Etat contractant ne suffit pas. Il faut, en effet, estime-t-il, organiser la diffusion des règles de la guerre pour que chacun les connaisse et puisse les appliquer.
D’ailleurs, la Convention de Genève de 1906 —qui révise celle de 1864 — prévoit que les Etats parties doivent la faire connaître aux troupes, aux personnes protégées par la Convention, ainsi qu’aux civils. Ils doivent également adopter des dispositions tendant à réprimer les violations au droit de Genève dans un délai de cinq ans à compter de la ratification de la Convention. Ainsi, seules des solutions nationales ont été prévues. Mais en 1897, le jurisconsulte français Louis Renault, avait déclaré qu’un Etat ne pouvait par avance accepter de se soumettre à une juridiction autre que nationale.
Bibliographie
V. Harouel, «Aux origines de la justice pénale internationale : la pensée de Moynier», dans la Revue historique de droit français et étranger, n°77, 1999, p.71-83.
V. Harouel, Genève-Paris, 1863-1918, le droit humanitaire en construction, Genève, AHD, CICR, CRF, 2003.
V. Harouel-Bureloup, Traité de droit humanitaire, Paris, PUF, 2005.
C. Keith Hall, «Première proposition de création d’une cour criminelle internationale permanente», dans la Revue internationale de la Croix-Rouge, 1998.
Véronique Harouel-Bureloup
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