Le plaidoyer s’est développé au sein des ONG dites « humanitaires ». Ce terme à la mode passé dans le langage courant et que l’on entend régulièrement jusque dans les médias, traduit une évolution des types d’interventions des ONG mais aussi une structuration d’une pratique assez ancienne qu’il est intéressant d’explorer.
Le plaidoyer est constitutif du mandat et des modes d’action des ONG dites « Droits de l’Homme ». Il existe donc depuis leur création (années 1960-70 pour les principales).
Les ONG « sans-frontiéristes » françaises ont une histoire différente. Elles sont nées de l’idée d’aller au-delà du Droit des Etats pour secourir des populations et de la nécessité de témoigner de situations auxquelles ses acteurs étaient confrontés. Ce désir de témoigner et de dénoncer des situations inacceptables peut être considéré comme l’origine du plaidoyer actuel.
Ces mouvements, à leur création, revendiquent une indépendance d’action hors des cadres étatiques et une vision de l’aide débarrassée de toute contrainte politique pour atteindre le plus vulnérable où et qui soit-il, avec en corollaire de l’aide apportée, le témoignage dont les limites résident dans le maintien de leurs principes : neutralité et accès aux victimes. Malgré tout, ces activités de témoignage ont impliquées de facto les ONG dans des débats de politique globale ou technique, les amenant à faire du plaidoyer.
Avec l’évolution des contextes d’intervention, les activités de plaidoyer ont commencé à se structurer dans les années 90, période où le terme fait son apparition à MSF, et où le prix Nobel de la paix 1997 attribué aux membres du groupe menant la campagne internationale pour l’interdiction des mines, dont faisait partie Handicap International, récompense une campagne de plaidoyer internationale réussie.
Au début des années 2000 et jusqu’à ce jour, le terme de plaidoyer a fini de s’imposer en accompagnement de réflexions scientifiques et géopolitiques. Il s’est structuré, formalisé, au sein de structures et d’équipes de plaidoyer.
Quelques éléments proposés pour expliquer cette évolution
Les programmes des ONG répondant aux besoins des populations étaient initialement mis en œuvre au travers d’interventions directes, l’organisation répondant avec ses propres moyens aux besoins identifiés et non couverts par les structures institutionnelles et gouvernementales.
Ce type d’intervention ne venant répondre que pour un temps à des situations complexes et durables, les projets ont intégré des approches indirectes, en soutien à des partenaires, des communautés, incluant souvent les acteurs institutionnels et d’Etat. En complément de la réponse au besoin, les notions de « transfert de savoir » et de « renforcement des capacités » ont pris une place importante avec pour objectif de pérenniser l’action.
Le plaidoyer complète ces actions pour augmenter l’impact des interventions, lever des blocages à l’action et défendre les principes humanitaire en assurant la transformation de bonnes pratiques en politiques durables applicables à l’échelle nationale ou internationale.
En complément de cette volonté d’augmenter l’impact et la pérennité de leurs interventions, on peut aussi faire l’hypothèse que ces activités de plaidoyer sont le résultat de l’adaptation des ONG aux évolutions du contexte externe telles que :
- Les changements de contexte politique dans les pays d’intervention, où les organisations ont en face d’elles des Etats plus structurés, revendiquant leur souveraineté et imposant le respect de leurs politiques publiques, pourtant souvent inadéquatement définies et mises en œuvre.
- L’émergence d’ONG nationales, d’organisations locales et d’importants mouvements citoyens.
- Le développement de moyens de communication (internet, réseaux sociaux…) permettant l’émergence d’une société civile globale connectée et pouvant communiquer instantanément du Nord au Sud, amenant de nouvelles formes de militantisme direct en contre-pouvoir d’Etats souverains.
- Le déplacement des sphères d’influence internationales changeant les équilibres géopolitiques mondiaux et rendant moins évident le rôle et la vision portée par les ONG occidentales (principes humanitaires par exemple)
- La traduction des revendications des ONG dans le Droit (Droit humanitaire, Droits de l’enfant, mais aussi Droits de deuxième génération en lien avec l’accès aux besoins vitaux de l’individu (accès à l’eau, à l’alimentation, au logement) sur lesquels elles peuvent s’appuyer.
- Une reconnaissance au sein de la société du lien entre les vulnérabilités locales et des phénomènes nationaux (mauvaise gouvernance, corruption, etc.) et internationaux (commerce, corruption et paradis fiscaux, rôle des entreprises étrangères dans l’exploitation des ressources, inefficacité de l’aide, etc.)
- La diminution de capacité des administrations et corps diplomatiques, menant à une utilisation des ONG comme sous-traitant de la diplomatie et des dynamiques de changement politique.
Quelle légitimité pour faire du plaidoyer ?
Face à cette évolution, il est crucial de se poser la question de la légitimité des ONG à investir le champ politique. Pour les ONG opérationnelles, cette légitimité repose sur:
- L’expertise technique (santé, nutrition, éducation, etc) : au travers de projets sur le terrain, d’innovations et d’études opérationnelles, les ONG ont développé une expertise technique qui permet de proposer des solutions durables, ayant fait la preuve de leur efficacité.
- La légitimité d’acteur de terrain : les ONG ayant démontré leur efficacité opérationnelle dans les pays où elles prônent le changement, elles peuvent revendiquer une réelle connaissance des problèmes et des possibles réponses pratiques à apporter.
- La légitimité représentative : par la force de la loi 1901, les ONG françaises sont censées représenter les citoyens qui les soutiennent. Si les membres de ces associations sont parfois en nombre négligeable (de quelques centaines à quelques milliers), une forme de reconnaissance par la population du rôle de ces associations en France leur donne les moyens de défendre leurs causes. Cette représentativité relative peut être remise en cause par :
- le phénomène d’internationalisation des ONG françaises (Le modèle associatif est-il soluble dans la mondialisation ?)
- l’émergence de sociétés civiles dans les pays d’intervention, qui remet en question cette représentativité si les ONG ne trouvent pas le moyen d’impliquer ceux qu’elles veulent défendre, mais qui sont plus légitimes à le faire eux-mêmes.
Des nuages à l’horizon ?
Un des risques majeur serait de renforcer les moyens du plaidoyer au détriment de l’efficacité opérationnelle et technique d’une organisation répondant aux besoins des populations, et de perdre de vue le mandat initial de l’organisation, ainsi que les éléments qui nourrissent de manière spécifique et pertinente son plaidoyer. Certaines associations ou organisations font du plaidoyer sans mener d’opérations de terrain, mais elles se nourrissent généralement d’informations et d’expertises partagées avec des ONG opérationnelles pour construire leur message et se sont constituées avec ce mandat. Si les ONG d’intervention développent leur plaidoyer, elles doivent accompagner ce développement d’une réflexion plus globale sur leurs modes d’action pour éviter de perdre leur identité et maintenir un lien étroit entre plaidoyer et expertise opérationnelle et technique.
Le développement du plaidoyer s’accompagne d’une multiplication des initiatives, des forums, des thématiques globales sur lesquels chacun pourrait vouloir systématiquement se positionner. Cette tendance peut amener à une institutionnalisation des messages de plaidoyer, portés en fonction de ce qui est mis à l’agenda par les Etats et les grandes institutions internationales.
A l’extrême, on pourrait craindre une instrumentalisation des ONG portant des messages loin de leur cœur de cible, risquant de leur faire perdre une partie de leur identité et les amenant, portées par l’air du temps idéologique, à se positionner sur des sujets hors de leur champ de compétences et diluant leur expertise.
Enfin, les ONG interviennent souvent dans des situations très complexes face auxquelles les institutions ne trouvent pas de solutions. A vouloir traduire leurs actions par des changements politiques dans des domaines où aucune issue à court et moyen terme n’est envisageable, il existe un risque d’essoufflement face à des causes perdues.
Ces phénomènes ne sont pas immédiats, mais ils pourraient à moyen terme entrainer une perte de l’adhésion des militants ou des supporters de ces organisations s’ils ne perçoivent plus le sens de leur combat, particulièrement dans des contextes économiques difficiles.
Les enjeux
Pour éviter ces dérives, il est crucial que les organisations gardent des objectifs de changements politiques clairs, en lien avec leur activité opérationnelle et leur domaine d’expertise. Elles doivent bien sûr s’adapter aux agendas externes, les prendre en compte, mais sans en devenir dépendantes. Il leur faut aussi réfléchir à l’articulation et à la balance entre opérations et revendications, pour définir des stratégies nouvelles prenant en compte les évolutions de contexte depuis leur création (il y a plus de 30 ans pour les principales).
Ces révisions stratégiques pourraient entrainer des changements profonds allant jusqu’à remettre en cause les principes de ces organisations (révision des chartes, adaptation des modes opératoires, nouveaux types de partenariat, etc). Elles doivent aussi construire un nouveau militantisme en faisant de la pédagogie auprès de leurs membres « historiques » pour expliquer ces nouvelles orientations, tout en s’adaptant aux évolutions numériques et technologiques et à l’essor salutaire des sociétés civiles du Sud auxquelles elles ne sont souvent pas pleinement préparées.
Elles pourront ainsi attirer de nouveaux soutiens, garder leur légitimité, et mettre le citoyen au cœur de leurs actions politiques, comme elles se sont efforcées de toujours garder les populations cibles au centre de leurs interventions directes.
Enfin, comme pour tout projet, il est fondamental de trouver des moyens efficaces de mesurer les résultats concrets et l’efficience des activités de plaidoyer, exercice difficile dans ce domaine nébuleux, pour régulièrement adapter leurs objectifs et leurs modes d’action et pouvoir rendre des comptes de manière transparente aux donateurs sur l’utilisation des fonds.
Le plaidoyer se développe dans les ONG humanitaires. Il se conceptualise, se formalise et les moyens qui lui sont consacrés ont tendance à croître. Il vient en renfort aux opérations et à l’expertise technique qui en découle et s’en nourrit pour augmenter l’impact des actions menées envers les politiques publiques. Il illustre aussi partiellement le changement de perspective et de mode de fonctionnement d’organisations qui font face à des bouleversements majeurs et doivent s’y adapter. Ainsi, s’il est par certains aspects un phénomène de mode, il est surtout l’expression d’une révolution profonde de la solidarité internationale qui bouleverse le fonctionnement des ONG occidentales « classiques ».
Comme pour toute mutation, il existe des risques concernant l’identité des ONG et l’adhésion des citoyens à leurs actions, et on peut espérer que le plaidoyer du XXI° siècle, au lieu d’un cache-misère, d’un leurre, soit un levier pour faciliter et accompagner l’émergence d’une nouvelle génération de citoyens emprunts d’humanité.
Serge Breysse
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